Việt Nam là quốc gia có diện tích canh tác bình quân trên hộ nông nghiệp thấp nhất thế giới. Theo kết quả Tổng điều tra nông nghiệp, nông thôn và thủy sản năm 2016 thì, trong số hộ đang sử dụng đất nông nghiệp, số hộ có dưới 0,2 ha đất chiếm 36%, số hộ có từ 2 ha chiếm 10%, trong đó số hộ có từ 5 ha trở lên chỉ chiếm hơn 2%. Tính toán từ số liệu điều tra mức sống hộ gia đình cho thấy diện tích đất nông nghiệp bình quân hộ có xu hướng giảm, từ 0,65 ha năm 2006 xuống còn 0,59 ha năm 2016. Tình trạng ruộng đất phân tán, manh mún, khiến cho thu nhập từ SXNN, đặc biệt là sản xuất lúa không tương xứng với sức lao động người nông dân bỏ ra. Thu nhập thấp cùng với gia tăng các khoản đóng góp đã làm cho nông dân không tha thiết với SXNN, ngừng canh tác, tuy chưa phổ biến, nhưng đã gia tăng từ năm 2012 trở lại đây.

Tình trạng trên đã thúc đẩy tình trạng di chuyển lao động từ nông thôn ra đô thị để kiếm việc làm thuê ngày càng phổ biến. Lực lượng này đã đóng góp vào đáp ứng nhu cầu lao động cơ bắp, nặng nhọc ở các đô thị và không được hưởng hỗ trợ pháp lý và các chế độ, phúc lợi xã hội theo luật pháp về lao động. Dẫn đến nhiều người trong tuổi lao động đã rời bỏ SXNN, tham gia các hoạt động phi nông nghiệp phi chính thức, nhưng vẫn không chuyển nhượng đất nông nghiệp nhằm tạo cho bản thân công cụ bảo hiểm rủi ro khi công việc và thu nhập phi nông nghiệp không đảm bảo đời sống. Điều này làm cho việc sử dụng đất nông nghiệp trở nên kém hiệu quả và gây khó khăn cho quá trình tích tụ, tập trung đất, giảm thiểu tình trạng phân tán, manh mún để phát triển sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp thời gian gần đây.

Ruộng đất bị chia nhỏ theo từng hộ gia đình nông dân, phân tán theo từng cánh đồng và gieo trồng theo nhiều cách khác nhau đã và đang hạn chế việc mở rộng sản xuất theo quy mô hàng hóa lớn, thống nhất về giống, chủng loại sản phẩm và áp dụng tiến bộ kỹ thuật mới.

Xuất phát từ chủ trương trên đây của Đảng và từ yêu cầu của thực tiễn SXNN, Bộ trưởng Bộ NN và PTNT đã ban hành Quyết định số 2395/QĐ-BNN-KH về “Kế 3 hoạch đổi mới cơ chế, chính sách và pháp luật phục vụ tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững”, trong đó có đổi mới cơ chế, chính sách đất nông nghiệp theo hướng khuyến khích tích tụ, tập trung phục vụ sản xuất hàng hóa lớn.

Để thực hiện đổi mới cơ chế, chính sách đất nông nghiệp theo hướng khuyến khích tích tụ, tập trung nhằm sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp, Viện Chính sách & Chiến lược phát triển NNNT cùng phối hợp với Chủ nhiệm đề tài TS. Nguyễn Đỗ Anh Tuấn triển khai nghiên cứu đề tài “Đề xuất chính sách khuyến khích tích tụ, tập trung đất nhằm sản xuất hàng hóa quy mô lớn trong nông nghiệp ở Việt Nam” để cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc soạn thảo chính sách khuyến khích tích tụ, tập trung đất phục vụ tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo hướng hiệu quả, bền vững và tạo căn cứ khoa học cho việc sửa đổi Luật Đất đai trong năm 2019.

Qua khảo sát đánh giá của nhóm nghiên cứu, những năm qua để tạo thuận lợi cho sản xuất nông nghiệp, đặc biệt là thúc đẩy hàng hóa sản xuất quy mô lớn nhằm nâng cao hiệu quả, đã có rất nhiều chính sách được ban hành tiêu biểu như Luật Đất đai, các chính sách tài chính về đất nông nghiệp, về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp, khuyến khích sản xuất hàng hóa quy mô lớn, về cơ sở hạ tầng cho sản xuất, về thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp, thu hồi bồi thường đất, chuyển dịch lao động, an ninh lương thực, v.v… Những quy định và hỗ trợ của các chính sách này đã giúp cho các tác nhân tham gia sản xuất nông nghiệp tiếp cận và tích tụ tập trung đất đai cho sản xuất nông nghiệp nhiều hơn, đem lại hiệu quả cao hơn trong sản xuất nông nghiệp, nâng cao thu nhập cho người nông dân.

Tuy nhiên, thực tế triển khai chính sách, còn khá nhiều vướng mắc. Luật Đất đai 2013 vẫn còn duy trì những điểm hạn chế liên quan đến hạn điền, thời gian, cách thức, đối tượng giao đất... Chất lượng quy hoạch thấp, thiếu đồng bộ trong sử dụng đất cũng như chưa đầy đủ căn cứ pháp lý thể hiện ở việc các quy hoạch phải điều chỉnh, bổ sung nhiều lần; thiếu tính khả thi, không đảm bảo nguồn lực đất đai để thực hiện. Công tác tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau khi được phê duyệt chưa quyết liệt, việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong thực hiện quy hoạch, kế hoạch của một số địa phương chưa nghiêm dẫn đến tình trạng sử dụng đất không theo quy hoạch còn phổ biến, gây lãng phí lớn. Theo quy định của Luật Đất đai 2013, một quy hoạch sử dụng đất trước khi được phê duyệt phải được đưa ra để nhân dân đóng góp. Nhưng trên thực tế, quy hoạch đất đai chỉ nhận được góp ý của các ban ngành liên quan, người dân cũng không nắm được thông tin. Về giá đất, trên thực tế khi triển khai thực hiện, các biểu giá đất được phê duyệt ở cấp địa phương thường ít phù hợp với giá thị trường, là một nguyên nhân gây ra sự méo mó lớn với những đầu tư sử dụng nhiều đất hơn mức cần trong trường hợp đất đai được định giá thỏa đáng và gây ra những nút thắt trên thị trường đất đai. Ngoài ra, với trường hợp bị thu hồi đất, giá bồi thường thấp và những khoản hỗ trợ đi kèm không đảm bảo để tạo sinh kế mới cho người nông dân bị thu hồi đất sau bồi thường. Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân không quá 10 lần hạn mức giao đất, không cho phép hộ có diện tích trên lớn hơn hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Việc chuyển nhượng đất nông nghiệp sẽ phải nộp thuế thu nhập cá nhân ở mức 2% tương đương như các bất động sản khác nên không khuyến khích giao dịch đất nông nghiệp một cách chính thức.

Về khuyến khích trang trại, hợp tác xã và doanh nghiệp, hiện chưa chính sách riêng để hình thành các khu trang trại tập trung, hỗ trợ ổn định sản xuất, tăng cường năng lực về cơ sở vật chất, nhân lực, tăng cường áp dụng KH&CN, v.v... Nghị định số 151/2007/NĐ-CP tập trung vào hỗ trợ thành lập mới, đào tạo, bồi dưỡng tổ trưởng tổ hợp tác, thông tin, tư vấn kiến thức về tổ hợp tác nhưng chưa hướng dẫn, hoặc chưa có quy định cụ thể về hỗ trợ khác, như vốn tín dụng không có tài sản thế chấp, vay vốn với lãi suất ưu đãi, hỗ trợ tiền thuê đất, hỗ trợ ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật… Còn nhiều hạn chế vướng mắc trong thu hút doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp như thủ tục hành chính phức tạp để triển khai dự án đầu tư; các quy định về điều kiện được thụ hưởng chính sách là tương đối khắt khe, khó khả thi, nhiều tiêu chí có định mức quá cao hoặc khó xác định gây khó cho cả các doanh nghiệp và nhà đầu tư trong việc có thể tiếp cận chính sách; quy định các lĩnh vực, địa bàn áp dụng chính sách vừa hẹp vừa không đảm bảo hỗ trợ, thúc đẩy phát triển được các chuỗi giá trị và các vùng chuyên canh cần ưu tiên gắn với tiềm năng và thế mạnh của từng vùng, từng ngành hàng; quy định quy mô dự án lớn nên doanh nghiệp nhỏ không tiếp cận được; nguồn ngân sách đảm bảo thực hiện chính sách thấp và giải ngân chậm… Chưa có quy định rõ vai trò của Nhà nước trong việc hỗ trợ doanh nghiệp thuê lại hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp quy mô lớn của nông dân. Chưa có cơ chế pháp lý để doanh nghiệp thuê đất nông nghiệp dài hạn của hộ nông nghiệp sử dụng quyền thuê này làm thế chấp để vay vốn ngân hàng. Chưa có cơ chế pháp lý tạo điều kiện cho doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh nông nghiệp chuyển đổi một phần diện tích xây dựng cơ sở hạ tầng hỗ trợ phục vụ cho hoạt động trước và sau của sản xuất nông nghiệp.

Công tác quy hoạch tổng thể các dịch vụ và cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển nông nghiệp ứng dụng công nghệ cao chưa có (trung tâm logistics, cảng cạn, cảng biển, cảng sông), không tạo thuận lợi cho giao thông hàng hóa, đặc biệt là vấn đề ứng dụng công nghệ thông tin trong các hoạt động dịch vụ. Nguồn lực đầu tư công cho nông nghiệp, nông thôn chưa đáp ứng nhu cầu, cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội ở nhiều vùng nông thôn vẫn còn yếu kém, nhất là các vùng miền núi.

Về hỗ trợ lao động nông nghiệp nông thôn chuyển sang ngành nghề khác ngoài nông nghiệp, các chính sách còn bất cập, như nội dung đào tạo nghề chưa toàn diện, chưa phù hợp với nhu cầu và thế mạnh của từng địa phương. Việc xác định nhu cầu đào tạo nghề ở một số địa phương, nhất là các tỉnh miền núi gặp nhiều khó khăn, một phần do thiếu kinh phí, phần khác do không định hướng được đào tạo nghề gì cho người lao động. Mức hỗ trợ kinh phí đào tạo còn thấp, nguồn ngân sách thực hiện còn hạn hẹp. Mạng lưới cơ sở dạy nghề còn nhiều bất cập và số lượng giáo viên được đào tạo kỹ năng dạy nghề còn thấp.

Từ việc xây dựng các mô hình thí điểm và khảo sát thực địa, nhóm nghiên cứu nhận thấy các hình thức tập trung đất thông qua việc doanh nghiệp, hợp tác xã thuê đất của nông dân đã đạt một số kết quả nhất định, góp phần vào việc tập trung đất cho sản xuất quy mô lớn hiệu quả hơn. Kinh nghiệm từ các mô hình thí điểm cho thấy việc giao khoán/cho thuê đất với diện tích lớn để sản xuất sẽ tạo điều kiện hình thành các điển hình về sản xuất tập trung, quy mô lớn có hiệu quả, làm cơ sở thu hút các hộ gia đình cá thể tham gia góp đất và sản xuất theo phong trào. Việc có chủ trương chính sách, chỉ đạo, hỗ trợ của chính quyền địa phương trong hình thành và vận hành các mô hình liên kết sẽ giúp ích đáng kể cho hoạt động tích tụ, tập trung đất đai. Các chính sách về đất đai, vốn tín dụng và khoa học kĩ thuật, khuyến khích, thúc đẩy hình thành các hình thức tổ chức sản xuất tập thể, theo chuỗi liên kết… trong sản xuất nông nghiệp cũng góp phần không nhỏ trong kết quả về tổ chức tích tụ, tập trung đất đai phục vụ sản xuất nông nghiệp quy mô lớn. Ngoài ra, các thành viên nòng cốt, gương mẫu, hoạt động tích cực trong giai đoạn đầu nhằm hình thành được các hình thức tổ chức sản xuất (như HTX, tổ hợp tác…) để khuyến khích, thúc đẩy được hoạt động tích tụ, tập trung đất đai vào sản xuất lớn là đặc biệt quan trọng. Doanh nghiệp tổ chức liên kết với vùng sản xuất trong cung cấp đầu vào và tiêu thụ đầu ra là một trong những yếu tố có ảnh hưởng mang tính quyết định đối với sự thành bài của các mô hình tích tụ, tập trung đất đai để sản xuất nông nghiệp quy mô lớn, đảm bảo được sự ổn định và hiệu quả của các mô hình tổ chức sản xuất quy mô lớn và qua đó thúc đẩy tích tụ, tập trung ruộng đất. Sự tham gia của các cơ quan chuyên môn trong quá trình hình thành và vận hành các mô hình này rất quan trọng giúp hỗ trợ người sản xuất đầu tư, ứng dụng được khoa học kĩ thuật tiên tiến và phù hợp, đảm bảo hiệu quả sản xuất cao nhất.

Có thể tìm đọc báo cáo kết quả nghiên cứu (mã số 15854/2019) tại Cục Thông tin KHCNQG.

Đ.T.V (NASATI)